2,5 %-Sperrklausel für die Wahlen der Gemeinderäte und Kreistage verfassungswidrig
Der Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster hat heute entschieden, dass die 2,5 %-Sperrklausel bei Kommunalwahlen gegen den Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit verstößt, soweit sie für die Wahlen der Gemeinderäte und Kreistage gilt. Demgegenüber stehe die Sperrklausel im Einklang mit der Landesverfassung, soweit die Wahlen der Bezirksvertretungen und der Verbandsversammlung des Regionalverbandes Ruhr betroffen sind.
Sachverhalt
Antragstellerinnen der Organstreitverfahren sind die Landesverbände der NPD, der Piratenpartei, der Partei DIE LINKE, der PARTEI, der ÖDP und der Tierschutzpartei sowie die Bürgerbewegung PRO NRW und die Partei Freie Bürger-Initiative/Freie Wähler. Antragsgegner ist jeweils der Landtag, der durch das Gesetz zur Änderung der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen und wahlrechtlicher Vorschriften (Kommunalvertretungsstärkungsgesetz) vom 14. Juni 2016 eine 2,5 %-Sperrklausel bei Kommunalwahlen eingeführt hat.
Nach einer Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs aus dem Jahr 1999 war die damals im Kommunalwahlgesetz geregelte 5 %-Sperrklausel mit der Landesverfassung nicht vereinbar, weil der Gesetzgeber ihre Erforderlichkeit nicht hinreichend begründet hatte (Urteil vom 6. Juli 1999 – VerfGH 14/98, 15/98 –). Die nunmehr streitige 2,5 %-Sperrklausel wurde unmittelbar in die Landesverfassung (Art. 78 Abs. 1 Satz 3) eingefügt. Der Gesetzgeber hat die Regelung in erster Linie damit begründet, Folge des Wegfalls der früheren 5 %-Sperrklausel sei eine zunehmende parteipolitische Zersplitterung der Kommunalvertretungen, die die Handlungsfähigkeit der Kommunalvertretungen beeinträchtige oder zumindest in hohem Maße gefährde.
Wesentliche Erwägungen des Verfassungsgerichtshofs
In der mündlichen Urteilsbegründung führte die Präsidentin des Verfassungsgerichtshofs Dr. Ricarda Brandts unter anderem aus:
Der Verfassungsgerichtshof habe die verfassungsunmittelbare 2,5 %-Sperrklausel darauf zu überprüfen, ob sie die in Art. 69 Abs. 1 Satz 2 der Landesverfassung (LV) normierten Grenzen der Zulässigkeit von Verfassungsänderungen wahre. Danach seien Änderungen der Verfassung, die den Grundsätzen unter anderem des demokratischen Rechtsstaates im Sinne des Grundgesetzes widersprechen, unzulässig. Damit nehme die Landesverfassung Bezug auf die sogenannten Homogenitätsvorgaben in Art. 28 Abs. 1 Sätze 1 und 2 des Grundgesetzes (GG). Zu diesen zwingenden Vorgaben für die Ausgestaltung der verfassungsmäßigen Ordnung in den Ländern gehöre der Grundsatz der Gleichheit der Wahl. Die Sperrklausel bewirke eine Ungleichgewichtung der Wählerstimmen hinsichtlich ihres Erfolgswertes, da Stimmen für solche Parteien und Wählervereinigungen, die an der 2,5 %-Hürde scheiterten, ohne Einfluss auf die Sitzverteilung blieben.
Für die Wahlen der Gemeinderäte und Kreistage sei diese Ungleichbehandlung nicht gerechtfertigt. Insoweit ergäben sich aus Landesverfassung und Grundgesetz (Art. 69 Abs. 1 Satz 2 LV i. V. m. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG) strenge Anforderungen an differenzierende Regelungen. Diese bedürften stets eines besonderen, sachlich legitimierten, „zwingenden“ Grundes. Dazu gehöre zwar auch die Sicherung der Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung. Berufe sich der Gesetzgeber aber zur Rechtfertigung einer Sperrklausel auf eine solche anderenfalls drohende Funktionsunfähigkeit, müsse er für die dann zu erstellende Prognose alle in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht für die Einschätzung der Erforderlichkeit einer Sperrklausel relevanten Gesichtspunkte heranziehen und abwägen. Er dürfe sich nicht mit einer abstrakten, schematischen Beurteilung begnügen. Die Prognose müsse vielmehr nachvollziehbar begründet und auf tatsächliche Entwicklungen gerichtet sein, deren Eintritt der Gesetzgeber ohne die in Rede stehende Wahlrechtsbestimmung konkret erwartet. Eine durch das vermehrte Aufkommen kleiner Parteien und Wählervereinigungen bedingte bloße Erschwerung der Meinungsbildung dürfe er nicht mit einer Funktionsstörung oder Funktionsunfähigkeit gleichsetzen.
Diese bereits früher von der Verfassungsrechtsprechung in Bezug auf einfachgesetzliche Sperrklauseln formulierten Anforderungen würden auch für eine unmittelbar in der Landesverfassung geregelte Sperrklausel gelten. Ein spezifischer Spielraum des landesverfassungsändernden Gesetzgebers für Differenzierungen innerhalb der Wahlrechtsgleichheit bestehe nicht.
Dass die 2,5 %-Sperrklausel zur Sicherung der Funktionsfähigkeit der Gemeinderäte und Kreistage erforderlich ist, sei weder im Gesetzgebungsverfahren noch im Rahmen der Organstreitverfahren in der gebotenen Weise deutlich gemacht worden. Die gesetzgeberische Prognose sei weder in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht vollständig noch sei ihre Begründung in jeder Hinsicht nachvollziehbar. Die Gesetzesbegründung erschöpfe sich im Wesentlichen in abstrakten, schematischen Erwägungen zu möglichen negativen Folgen einer Zersplitterung der Kommunalvertretungen. Dass es nach Wegfall der früheren 5 %-Sperrklausel durch eine gestiegene Zahl von Kleingruppen und Einzelmandatsträgern zu relevanten Funktionsstörungen von Gemeinderäten und Kreistagen oder zumindest zu Entwicklungen gekommen wäre, die Funktionsstörungen möglicherweise zur Folge haben könnten, werde zwar behauptet, nicht aber in nachvollziehbarer Weise anhand konkreter empirischer Befunde belegt.
Weniger strengen verfassungsrechtlichen Anforderungen unterlägen differenzierende Regelungen für die Wahlen der Bezirksvertretungen und der Regionalversammlung Ruhr. Insoweit beschränkten sich Landesverfassung und Grundgesetz (Art. 69 Abs. 1 Satz 2 LV i. V. m. Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) auf die Gewährleistung des auch auf Ebene des Bundes unabänderlichen Kerns des Demokratieprinzips. Dieser werde durch die 2,5 %-Sperrklausel nicht berührt.
Aktenzeichen: VerfGH 9, 11, 15, 16, 17, 18, 21/16
Mehr Demokratie nahm folgendermaßen Stellung:
Sperrklausel: Scheitern mit Ansage
Verfassungsgericht kippt Wahlhürde in NRW
Das heutige Urteil des Verfassungsgerichtshofs zur Verfassungswidrigkeit der Kommunalwahl in NRW ist für die Initiative „Mehr Demokratie“ ein „Scheitern mit Ansage“. „SPD, CDU und Grüne haben sich bei ihrer Entscheidung von vornherein auf dünnem Eis bewegt. Jetzt sind sie ins Eis eingebrochen“, erklärt Landesgeschäftsführer Alexander Trennheuser.
Die Richter in Münster hatten heute die im Juni 2016 von SPD, CDU und Grünen beschlossene 2,5-Prozent-Sperrklausel als mit der Landesverfassung nicht vereinbar bewertet. Das Verfassungsgericht begründete seine Entscheidung damit, dass die im Grundgesetz verankerten Wahlrechtsgrundsätze auch für die kommunale Ebene gälten. Deshalb müssten alle bei Kommunalwahlen abgegebenen Stimmen die gleiche Erfolgschance haben. Diese Chancengleichheit sei mit einer Sperrklausel nicht mehr gegeben.
„Die Landtagsmehrheit hat aus den vorangegangenen Urteilen des Verfassungsgerichts nichts gelernt. Die Richter haben immer den Nachweis der Funktionsunfähigkeit von Räten als Voraussetzung für eine Sperrklausel benannt. Diesen Nachweis konnten die Sperrklausel-Befürworter trotz aller Bemühungen auch diesmal nicht erbringen“, sagt Trennheuser. In der Verhandlung über die Klagen von acht Parteien habe der Rechtsvertreter von SPD, CDU und Grünen deshalb versucht, die Wahlrechtsgrundsätze selber infrage zu stellen. „Der Versuch, dabei das Prinzip der Gleichheit aller Stimmen für NRW zu relativieren, ist heute aber krachend gescheitert“, stellt Trennheuser fest.
Mehr Demokratie hatte von Beginn an vor der Wiedereinführung einer Kommunalwahl-Sperrklausel gewarnt. Jetzt fordert die Initiative, aus dem Urteil des Verfassungsgerichtshofs endlich die richtigen Konsequenzen zu ziehen. „Probleme wie etwa die mitunter lange Dauer von Ratssitzungen lassen sich sehr einfach mit der Geschäftsordnung lösen“, erläutert Trennheuser.
Mehr Demokratie befürwortet außerdem ein aus Sicht des Vereins demokratischeres Wahlrecht. „Die Wähler sollten die Möglichkeit haben, ihre Favoriten für die Räte gezielt aus den Kandidatenlisten aller Parteien auszuwählen“, schlägt Trennheuser vor. Dafür hatten sich in der Landtagsanhörung zur Einführung der Sperrklausel neben Mehr Demokratie auch einige andere Experten stark gemacht. Dieses „Kumulieren und Panaschieren“ genannte Wahlrecht wird in 13 Bundesländern teilweise bereits seit Jahrzehnten praktiziert. Mehrere Anläufe zur Einführung dieses Wahlsystems in NRW waren im Landtag aber am Widerstand von SPD und CDU gescheitert.
PRO NRW verkündete Folgendes:
PRO NRW kippt beim Verfassungsgerichtshof die rechtswidrige 2,5%-Sperrklausel!
Das NRW-Verfassungsgericht hat einer Organklage von PRO NRW unter dem Aktenzeichen VerfGH 18/16 stattgegeben. Mit dieser Organklage hatte PRO NRW gegen die von den Altparteien beschlossene 2,5%-Klausel bei NRW Kommunalwahlen geklagt.
Das höchste NRW Gericht entschied, dass die 2,5%-Sperrklausel gegen die Wahlrechtsgleichheit verstoße. Die vom NRW Landtag beschlossene 2,5%- Sperrklausel bei der Wahl von Gemeinderäten und Kreistagen in NRW ist demzufolge verfassungswidrig.
PRO NRW hatte in dem Organstreitverfahren geltend gemacht, dass durch die 2,5%- Hürde das Recht auf Gleichheit der Wahl und die Chancengleichheit verletzt werde. Zwischen 1999 und 2008 haben bereits mehrere Landesverfassungsgerichte sowie das Bundesverfassungsgericht die damals in mehreren Bundesländern geltenden Kommunalwahl-Sperrklauseln für unzulässig erklärt.
Bei der mündlichen Verhandlung am 24. Oktober in Münster konnte die Rechtsvertretung des Landtages pikanterweise keinen einzigen Fall nennen – weder aus NRW noch aus einem anderen Bundesland -, in dem das Fehlen einer Sperrklausel die Arbeitsfähigkeit eines einzigen Kommunalparlaments durch politische Zersplitterung ernsthaft beeinträchtigt hätte.
CDU, SPD und Grüne wollten offensichtlich mit der verfassungswidrigen Sperrklausel ihnen nicht genehme politische Parteien aus den Kommunalparlamenten heraushalten. Dieser verfassungsfeindliche Anschlag auf unsere Demokratie wurde nun glücklicherweise vom NRW-Verfassungsgerichtshof in Münster abgewehrt.
Zum heute verkündeten Urteil des Verfassungsgerichtshofes des Landes Nordrhein-Westfalen erklärt der Prozessbevollmächtigte von PRO NRW Rechtsanwalt Markus Beisicht:
„Wir haben heute gemeinsam mit anderen Parteien einen Angriff der Altparteien auf demokratische Grundprinzipien erfolgreich abgewehrt. Die Altparteien wollten unter allen Umständen in den Kommunalparlamenten unter sich bleiben und mögen offensichtlich keine demokratisch legitimierten kritischen Oppositionsparteien und so griffen sie in die Trickkiste und wollten durch eine Änderung der Landesverfassung politische Mitbewerber von der kommunalen Teilhabe ausschließen. Dieser Versuch ist heute mit Pauken und Trompeten vor dem NRW Verfassungsgerichtshof gescheitert. Es gibt weder einen zwingen Grund noch einen notwendigen Bedarf für eine 2,5%-Sperrklausel. Demokratie gerade in den Kommunalparlamenten macht nun einmal Arbeit, das heißt längere Stadtratssitzungen sind natürlich nicht mit Funktionsbeeinträchtigungen gleichzusetzen. PRO NRW als nordrhein-westfälische Grundrechtsplattform hat nun zum wiederholten Mal bewiesen, dass wir kompetent, ausdauernd, effektiv und erfolgreich für die Grundsätze unserer freiheitlichen Demokratie eintreten.
Nach der heutigen Gerichtsentscheidung kann PRO NRW sehr optimistisch auf die anstehenden Kommunalwahlen 2020 blicken. Überall wo PRO NRW antreten wird, wird unsere Partei auch in die Kommunalparlamente einziehen.“
Auch die Piraten gaben ein Statement ab:
"+++ Sperrklausel gekippt! - "Klugscheißer mag niemand, aber ..." +++
Es kam, wie es kommen musste. Der Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen in Münster hat entschieden, dass die 2,5%-Sperrklausel bei Kommunalwahlen gegen den Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit verstößt.
Mit dem Urteil wird das Recht, gegen das die 2016 im Landtag NRW treibenden Kräfte von SPD, CDU und GRÜNEN durch das Gesetz zur Änderung der Verfassung sorglos verstoßen haben, wieder hergestellt.
Die Präsidentin des Verfassungsgerichtshofs, Dr. Ricarda Brandts, rügt in ihrer Begründung die Gesetzgebung und mithin den Antragsgegner – den Landtag NRW – und führt aus, dass die Notwendigkeit einer Sperrklausel weder im Gesetzgebungsverfahren noch im Rahmen der Organstreitverfahren in der gebotenen Weise deutlich gemacht worden sei. Zudem erschöpfe sich die Gesetzesbegründung im Wesentlichen in abstrakten, schematischen Erwägungen zu möglichen negativen Folgen einer Zersplitterung der Kommunalvertretungen.
„Der fadenscheinige Versuch, die parlamentarische Vielfalt in NRW abzuwürgen, konnte abgewendet werden. Es war ein gemeinsamer Fehlschlag der Fraktionen von SPD, GRÜNEN und CDU in der 16. Wahlperiode des Landtags, der nur dem Machterhalt bei schwindender Unterstützung in der Bürgerschaft dienen sollte. Er sollte festschreiben, den Wählerwillen zu ignorieren, und verletzte damit die grundgesetzlich garantierte Gleichwertigkeit der Wählerstimmen. Das Verfassungsgericht NRW schloss sich nun der Auffassung der Piratenpartei an“, so Oliver Ding."
Bei der letzten Kommunalwahl wären Freie Wähler, LevPartei und Piraten von der 2,5%-Klausel betroffen: Sie lagen unter der damals noch nicht geltenden 2,5%-Hürde, erhielten aber aufgrund der auf sie entfallenden Wählerstimmen je einen Sitz im Stadtrat.
Anschriften aus dem Artikel: Alte Landstr 129, Albert-Einstein-Str 58
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